Oleh: Eko Puguh Prasetijo, S.H., M.H.
Hak masyarakat dalam negara hukum tidak cukup hanya tercantum dalam konstitusi dan peraturan perundang-undangan. Persoalan yang lebih mendasar adalah apakah hak tersebut benar-benar dapat digunakan, dipertahankan, diuji ketika terjadi sengketa, serta dipulihkan apabila terjadi pelanggaran. Di titik inilah efektivitas hukum menemukan ukuran yang sesungguhnya.
Pertanyaan yang perlu diajukan bukan semata-mata apakah rakyat mempunyai hak, tetapi apakah ketika hak itu dibutuhkan tersedia jalan yang jelas untuk menggunakannya. Sebab, hak yang telah diakui secara normatif belum tentu bekerja secara efektif dalam kehidupan nyata. Jarak antara pengakuan hukum dan pelaksanaan hak menjadi salah satu persoalan penting dalam negara hukum.
Indonesia menegaskan dirinya sebagai negara hukum. Konsekuensinya, kekuasaan tidak berada di atas hukum. Setiap kewenangan publik memiliki sumber, tujuan, batas, prosedur, dan pertanggungjawaban. Karena itu, semakin besar kewenangan yang dimiliki negara, semakin besar pula kebutuhan terhadap legalitas, pengawasan, pengujian, pertanggungjawaban, dan pemulihan.
Dalam konteks hak asasi manusia, negara bukan pencipta hak. Hak asasi melekat pada manusia, sementara hukum positif memberikan pengakuan, jaminan, perlindungan, penegakan, serta mekanisme agar hak tersebut dapat bekerja dalam kehidupan masyarakat. Karena itu, keberadaan hak dan efektivitas hak perlu dibedakan secara tegas.
Seseorang dapat mempunyai hak, tetapi tidak mengetahui siapa yang berkewajiban memenuhinya. Seseorang juga dapat mempunyai hak, tetapi berhadapan dengan prosedur yang tidak jelas, kewenangan antarlembaga yang tumpang tindih, atau mekanisme pemulihan yang tidak berjalan. Dalam kondisi seperti itu, hak tetap ada secara normatif, tetapi daya kerjanya dalam praktik menghadapi persoalan.
Karena itu, negara tidak cukup hanya menyediakan aturan yang menyatakan bahwa masyarakat mempunyai hak. Sistem hukum juga harus mampu menjawab pertanyaan siapa pemikul kewajiban, apa isi kewajibannya, bagaimana kewajiban tersebut dilaksanakan, ke mana pelanggaran dapat diuji, apa bentuk pertanggungjawabannya, dan bagaimana hak dapat dipulihkan.
Dalam hubungan antara masyarakat dan pemerintah, ketelitian hukum menjadi penting. Tidak setiap permintaan masyarakat wajib dikabulkan, tidak setiap sengketa menunjukkan kesalahan pemerintah, dan tidak setiap pelanggaran hukum dapat dikategorikan sebagai tindak pidana. Kewajiban pemerintah harus terlebih dahulu ditemukan dalam norma yang memang memberikan beban kewajiban tersebut.
Karena itu, jawaban kepada masyarakat, “Kalau merasa dirugikan, silakan menggugat,” tidak selalu cukup. Apabila hukum telah memberikan kewajiban kepada pemerintah untuk bertindak, memberikan pelayanan, melindungi, memperbaiki, atau memulihkan keadaan, keberadaan mekanisme gugatan tidak semestinya digunakan sebagai pengganti kewajiban hukum yang memang harus dijalankan.
Dalam ilmu hukum, istilah hak juga tidak dapat digunakan secara serampangan. Wesley Newcomb Hohfeld membedakan struktur hubungan hukum melalui konsep claim-right dan duty, privilege atau liberty dan no-right, power dan liability, serta immunity dan disability. Kerangka tersebut membantu melihat secara lebih presisi posisi hukum masing-masing pihak dalam suatu hubungan hukum.
Namun, pemikiran Hohfeld bukan sumber normatif yang menciptakan kewajiban negara Indonesia. Hohfeld dapat digunakan sebagai alat analisis untuk mengetahui siapa memiliki posisi hukum tertentu terhadap siapa, sementara dasar kewajiban negara tetap harus ditemukan dalam konstitusi, undang-undang, peraturan yang berlaku, serta kewajiban internasional yang mengikat Indonesia.
Dari kerangka tersebut dapat diajukan sebuah pendekatan yang disebut Rantai Hak Efektif 7P, yakni Pengakuan Normatif, Penghormatan, Perlindungan, Pemenuhan, Pengujian, Pertanggungjawaban, dan Pemulihan. Tujuh unsur tersebut bukan tahapan mekanis yang selalu berjalan secara berurutan, tetapi tujuh titik uji untuk mengetahui apakah sebuah hak benar-benar bekerja.
Pengakuan Normatif memastikan hak mempunyai posisi yang dapat dikenali dalam tata hukum. Penghormatan berkaitan dengan pembatasan penggunaan kekuasaan agar tidak secara melawan hukum mengganggu atau merampas hak. Perlindungan menuntut tersedianya mekanisme untuk mencegah dan menanggulangi gangguan terhadap hak sesuai kewajiban yang dibebankan hukum.
Pemenuhan berkaitan dengan kewajiban positif yang memang diperintahkan oleh hukum. Pemenuhan tidak berarti seluruh tuntutan masyarakat harus dikabulkan, tetapi kewajiban yang mempunyai dasar hukum harus dilaksanakan. Pengujian memastikan tersedia mekanisme untuk memeriksa ketika hak dipersoalkan atau kewajiban tidak dijalankan, baik melalui pengaduan, keberatan, upaya administratif, pengawasan, penyelesaian sengketa, maupun peradilan sesuai rezim hukumnya.
Pertanggungjawaban kemudian diperlukan untuk menentukan siapa yang bertanggung jawab, atas perbuatan apa, berdasarkan norma apa, dan dengan konsekuensi hukum seperti apa. Sementara Pemulihan menjadi tahap penting ketika pelanggaran telah terjadi. Pengakuan terhadap suatu pelanggaran belum dengan sendirinya mengembalikan keadaan atau hak pihak yang dirugikan.
Prinsip effective remedy dalam Pasal 2 ayat (3) International Covenant on Civil and Political Rights memberikan pelajaran penting mengenai kebutuhan terhadap upaya pemulihan yang efektif. Mekanisme tersebut tidak selalu harus melalui pengadilan, tetapi harus tersedia melalui otoritas yang berwenang dan memungkinkan klaim diperiksa serta pemulihan yang sesuai diberikan dan dilaksanakan.
Dengan demikian, menang dalam proses hukum belum selalu identik dengan selesainya persoalan. Putusan yang telah memberikan dasar pemulihan tetap membutuhkan pelaksanaan sesuai jenis amar dan mekanisme eksekusi yang ditentukan hukum. Pemulihan yang berhenti pada dokumen dapat menimbulkan persoalan efektivitas baru.
Hal lain yang tidak kalah penting adalah membedakan bentuk-bentuk pertanggungjawaban hukum. Pelanggaran administrasi, maladministrasi, perbuatan melanggar hukum, pelanggaran disiplin, pertanggungjawaban perdata, pertanggungjawaban etik, dan tindak pidana mempunyai karakter serta konsekuensi berbeda. Maladministrasi atau pelanggaran administrasi tidak otomatis menjadi tindak pidana.
Pertanggungjawaban pidana baru dapat dibebankan apabila suatu perbuatan memenuhi unsur tindak pidana dan syarat pertanggungjawaban pidana. Karena itu, analisis harus dimulai dengan menentukan perbuatannya, normanya, bentuk pelanggarannya, subjek yang bertanggung jawab, kemudian rezim pertanggungjawaban yang sesuai.
Dalam hukum administrasi, sikap tidak bertindak dapat mempunyai arti hukum apabila terdapat kewajiban yang secara jelas dibebankan kepada badan atau pejabat pemerintahan. Namun, tidak setiap persoalan dengan pemerintah otomatis menjadi sengketa di Peradilan Tata Usaha Negara. Objek sengketa, kewenangan, prosedur, upaya administratif, dan forum yang berwenang tetap harus diperiksa.
Persoalan yang sama berlaku dalam pelayanan publik. Pelayanan publik bukan semata-mata kemurahan hati birokrasi. Dalam ruang lingkup yang ditentukan hukum, pelayanan publik merupakan kewajiban penyelenggara. Masyarakat dalam banyak keadaan datang bukan sekadar meminta bantuan, tetapi menggunakan hak untuk memperoleh pelayanan berdasarkan standar dan ketentuan hukum.
Dari sini muncul gagasan Prinsip Norma Hak Berpasangan. Ketika hukum menyatakan bahwa setiap orang mempunyai hak tertentu, analisis tidak seharusnya berhenti pada rumusan tersebut. Harus dapat ditemukan siapa yang berkewajiban, apa isi kewajibannya, kapan atau berdasarkan standar apa kewajiban dilaksanakan, ke mana pelanggaran diuji, apa akibat hukum ketidakpatuhan, dan bagaimana hak dipulihkan.
Jika unsur-unsur tersebut tidak dapat ditemukan, dihubungkan, atau dijalankan secara efektif, dapat muncul apa yang disebut Defisit Efektivitas Hak. Defisit itu dapat berupa defisit normatif ketika kewajiban atau prosedurnya tidak jelas, defisit institusional ketika lembaga atau kewenangannya tidak berfungsi, defisit prosedural ketika mekanisme sulit dijalankan, defisit pertanggungjawaban ketika pelanggaran tidak memperoleh konsekuensi hukum yang memadai, serta defisit remedial ketika pemulihan tidak tersedia atau tidak terlaksana.
Konsep Defisit Efektivitas Hak tersebut dapat digunakan sebagai alat diagnosis hukum. Pertanyaannya bukan hanya apakah terdapat masalah perlindungan hak, tetapi di titik mana hak berhenti bekerja. Apakah persoalannya terdapat pada norma, lembaga, prosedur, pertanggungjawaban, atau pemulihan.
Kerangka itu membawa pembahasan dari rights recognition menuju rights delivery. Artinya, hukum tidak cukup hanya mengatakan “setiap orang berhak”, tetapi harus mampu menghubungkan hak dengan pemikul kewajiban, isi kewajiban, standar pelaksanaan, mekanisme pengujian, pertanggungjawaban, dan pemulihan. Rights delivery tidak berarti semua tuntutan masyarakat harus dikabulkan atau setiap gugatan harus dimenangkan.
Dalam konteks advokat, pendekatan tersebut mempunyai arti penting. Advokat bukan lawan negara dan bukan pula pembenar seluruh tindakan klien. Advokat harus mampu menguji apa hak klien, apa dasar hukumnya, siapa pemikul kewajiban, apa yang seharusnya dilakukan, apa yang benar-benar terjadi, forum apa yang berwenang, upaya hukum apa yang tersedia, serta bentuk pemulihan apa yang secara hukum dapat diminta.
Karena itu, advokat tidak cukup mengatakan bahwa kliennya mempunyai hak. Advokat harus mampu menjelaskan mengapa hak tersebut ada, terhadap siapa hak itu dapat dituntut, bagaimana hak diuji, dan bagaimana pemulihannya dapat dilakukan berdasarkan hukum. Pembelaan hukum yang substantif membutuhkan ketelitian dalam membedakan fakta, norma, kewenangan, prosedur, serta bentuk pertanggungjawaban.
Pada akhirnya, negara hukum tidak hanya dinilai dari banyaknya hak yang berhasil ditulis dalam konstitusi dan peraturan perundang-undangan. Negara hukum juga diuji dari kemampuan sistem hukum membuat hak tersebut benar-benar bekerja. Hak harus dapat dikenali, dihormati, dilindungi, dipenuhi ketika hukum memang mewajibkannya, diuji ketika dipersoalkan, dipertanggungjawabkan ketika dilanggar, dan dipulihkan ketika hukum memberikan dasar untuk pemulihan.
Pertanyaan akhirnya bukan semata-mata berapa banyak hak yang dimiliki masyarakat, tetapi berapa banyak hak yang benar-benar dapat digunakan, dipertahankan, diuji, dan dipulihkan. Di titik itulah hukum berhenti menjadi sekadar tulisan dan mulai hadir sebagai kenyataan dalam kehidupan masyarakat.
Penulis adalah Adv.Eko Puguh Prasetijo. S.H.,M.H.,CPM., CPCLE., CPArb.,CPL
